الرئيسية
مكتبة الصور
المفارقات في النصوص والتطبيق لقانون إنضباط موظفي الدولة
الباب ألأول
المقارنة بين القانون القديم والقانون الجديد
ونقصد هنا القانون رقم (69) لسنة 1936 والقانون رقم (14) لسنة 1991 إن هذه
المقارنة سوف تكشف لنا عن الأتجاهات التي قصدها المشرع ألأخير فينبغي أنه
وجد مواطن ضعف في مواد القانون القديم ليأتي بقانون جديد و أهم موضع هو
عدم ملائمة القانون القديم لمستجدات الوضع السياسي في العراق ...فالقانون
ألقديم كان يتحدث عن ألارادة ألملكية وما الى ذلك من ألعبارات ألخاصة
بالعهد ألملكي ألسائد آن ذاك فجاء المشرع ليشذّب ويجعل هلمة القانون في
-26- مادة فقط
إذاً وبعد أن يقوم القانونان بتعريف المسميات الواردة فيهما يبدآن ببيان واجبات الموظف.
إلا أننا سوف ننظر في المقارنة بين القانونين فيما يخص واجبات الموظف في
الباب الثاني للبحث . لأن المقارنة سوف تنصب على الصياغة كذلك ...
الفصل ألأول
العقوبات
(( جزاءات إخلال الموضف بواجباته ))
الحكمة تقول
من أمِنَ العقاب أساء ألأدب) فلكي يضمن المشرّع عدم إخلال
الموظف بواجباته وبماهو محضور عليه لابد من عقوبة إزاء كلّ تصرف يخرج به
الموظف عن حدوده .
لذا أورد المشرع في القانون القديم العقوبات على وجه الحصر في الفقرة (أ)
من المادة السادسة مقسمة إلى مجموعتين من العقوبات . ألأولى : العقوبات
ألأنضباطية.
والثانية :العقوبات التأديبية ، وقد إنتقد الفقهاء من رجال القانون هذا التقسيم
على إنه غير مقبول لعدم الجدوى من التقسيم فما كان إلا ّعلى أساس جسامة
العقوبة كما رأى الدكتورإلياس (أورد المشرع التقسيم دون بيان المعيار
الذي إعتمد في هذا التقسيم سوى أنه يتبين من نصوصها أن المجموعة الثانية
ضمت أشد جسامة من المجموعة الأولى .وهذا وحده لاينهض سبباً كافيا لتقسيم
العقوبات إلى مجموعتين .....)
ولكننا لسنا مع هذاألرأي فقانون العقوبات قد قسّم العقوبات على هذا
الأساس ، وإنّ هذا التقسيم له ضرورته بما أراده القانون رقم (69) لسنة
1936 أو جاءت بشكل تلقائي ، فحين أورد المشـّرع واجبات الموظف ثم أورد
ألأفعال المحظورة عليه إتيانها فمن باب أولى أن تقسيم العقوبات على هذا
ألأساس أي عقوبات إنضباطية ناتجة عن إخلال ألموظف بواجباته وعقوبات تأديبة
ناتجة عن إتيانه أفعال محظورة قانوناً وهذا ألأمر له نفس ألضرورة في
ألقانون ألجديد فهو كذلك جاء بهذه ألشكلية في ألتقسيم إلاّ إنه لم يقم
بتسميتها بل فرق بينهما بجمعه لكل صنف في مادة فجمع واجبات الموظف في
المادة (4) بإثني عشر فقرة وما يحظر على الموظف من أفعال في المادة (5)
بأربع عشر مادة .
وكما تخلص المشرع الأخير من هذه الأنتقادات وخلاصاً من الخوض قي غمراتها
الغى هذا التقسيم موحداً عقوباته بثمان فقرات جاءت بهنّ المادة (
من
القانون .
بدءاً فقد إستحدث مشرعنا عقوبة جديدة أسماها بلفت النظر و من ثم إختلف مع
القانون (69) فيما يترتب على عقوبة ألأنذار وقطع الراتب من اثار تبعيه ،
فلفت النظر المستحدثة توجب تأخير الترفيع أو الزيادة مدة ثلاثة أشهر
وألأنذار لمدة ستة أشهر وقطع الراتب وفقا لما أورده :
أ :خمسة أشهر في حالة قطع الراتب لمدة لا تتجاوز خمسة أيام .
ب :شهر واحد عن كل يوم من أيام قطع الراتب في حالة تجاوز مدة العقوبة خمسة أيام .
نعود للقول أنّ المشرع في القانون القديم لم يجعل أثر تبعي للعقوبات انفة
الذكر حتى تصل إلى عقوبة التوبيخ والتي يتفق ألأثنان على تأخير الترفيع
لمدة سنة .....
وقبل أنّ نعلق على هذا ألأختلاف ننظر إلى التغيير الــذي أوجده المشرع
الجديد بأثار العقوبات ...ففي القانون القديم وفي الفقرة (ب) من المادة
الثامنة بنصها (كل توبيخ يوجه للموظف يؤخر نيله زيادة راتبه وترقيته درجة
لمدة سنة إعتبارا من تاريخ إكماله المدة القانونية ) و بالمقابل نصت
الفقرة رابعا من المادة ( من القانون الجديد (ويترتب على عقوبة التوبيخ
تأخير الترفيع أو الزيادة سنة واحدة ) يتبادر إلى الذهن هنا أنّ المشرع
ألأخير قد مييز بين الترفيع والزيادة في حين أنهما ذات الشيء تقريباً فلا
يمكن للموظف الترفيع بلا زيادة و ألأخطر من ذلك قام بألغاء كلمة (ترقية
درجته) عليه يمكن ترقية الموظف المعاقب بعقوبة التوبيخ في ظل القانون
الجديد لأن الترقية لا تحتاج بالضرورة إلى زيادة بالراتب مادام الموظف قد
حصل على راتب الحد ألأعلى لدرجته فالملاحِظ يمكن أن يكون رئيس ملاحظين دون
زيادة في راتبه ولاترفيع لأن مفهوم الترقية يعني إتساع مهام الموظف بغض
النظر عن الزيادة في راتبه فقد يرقى الموظف دونما تغيير في راتبه من
م.ملاحظ إلى ملاحظ أو من م.مهندس إلى مهندس .
فهل من المستساغ أن يرقى الموظف الموبّخ وتزداد صلاحياته دون أن يكون للعقوبة أثر على هذه الصلاحيات .....
و هل أراد المشرع بالفعل هذه الحالة أم أنه لم يتوصل إلى الفرق بين
الترفيع والترقيه وقبل الأجابة كان عليه أن يكتفي بالقول (تأخير الزيادة)
لأن الزيادة تعود بالتاكيد على الترفيع فمن غير العلاوات السنوية لا يرفع
... لأن تكراره للزيادة و للترفيع كما ذكرنا غير مجد خاصة و أنه المفروض
قد إتبع سياسة ألأختصار وألأيجاز في نصوصه القانونية و أؤكد لك عزيزي
المطلع إنّ نهج ألأختصار ألذي إنتهجه كان السبب ألأساس لخلق المفارقات و
حالة الغموض التي إعترت أحكام القانون ...... وألأن كيف أراد المشرع
تأخير الزيادة دون الترقية ؟
فقد جعل العقوبات من عقوبة لفت النظر إلى عقوبة الفصل عبارة عن عقوبات
مالية كونها تنصب على راتب الموظف فقط دون مهامه أو صلاحياته وهذا توجه
غير مقبول بالمرة لأن الرادع المعنوي على الموظف ذا وقع أكبر من الرادع
المالي وإن من يرتكب هذه المخالفات لابد أن يُنظر إلى مهام أعماله
ومسؤولياته بأعتباره شخص غير مؤتمن وغير جدير بما أوكل إليه وبالتالي فليس
هنالك من داع ٍ لتسمية العقوبات هذه لفت نظر وهذه إنذار وهذه توبيخ بل
يكتفى بتسمية العقوبة [عقوبة تأخير الزيادة ( لمدة ....)] أي نقرن هذا
التأخير بفترة زمنية من شهر مثلا إلى ثلاثة سنوات .
ويزداد الخلل بشكل أكبر حين يعاقب الموظف بقطع الراتب لمدة خمسة ايام مثلا
لأن آثار العقوبة ستكون أيضاً آثار مالية وهي كما جاء في القانون تأخير
العلاوة السنوية خمسة أشهر , أي إن العقوبة المالية أصبح أثرها وقف
إستحقاقات مالية أخرى .
لا أعرف كيف إن مشرعنا إقتنع بهذه المعادلة وماهي الحكمة من إلغاء عبارة
(تأخير الترقية ) الواردة في القانون القديم.. ولنعد أدراجنا إلى فرق آثار
العقوبات (لفت النظر,الأنذار, قطع الراتب ) التي لم يكن لها آثار في ظل
القانون القديم و قام القانون الجديد بإستحداثها ألا وهي تأخير الزيادة
..؛ إن الموظف المنذر في ظل القانون القديم سوف لن يواجه أي تأخير في
العلاوة السنوية لأن مفهوم الأنذار في هذا القانون يعني التحذير الذي يسبق
العقوبة بل إن هذا التحذير سوف يليه تحذير آخر نهائي ( إنذار نهائي )
وبعدها الزم القانون في الفقرة (ب) بعدم جواز المعاقبة بالإنذار أكثر من
مرتين (مرتين فقط) وبعد ذلك يلزم بالمعاقبة بعقوبة أشد فإذا كانت العقوبة
ألأشد هي التي تأتي بعد ألأنذار وهي قطع الراتب فلم يجعل لها أيضا أي أثر
سوى الغرامة المالية المستقطعة من راتبه وهذا هو عين الصواب .
أما المشرع في القانون الجديد فأستحدث عقوبة أدنى من عقوبة ألأنذار وهي
عقوبة لفت النظر وجعل لها آثار بتأخير الزيادة مدة ثلاثة أشهر ومن ثم
ألأنذار و أثره تأخير الزيادة ستة أشهر وهكذا .
ولربما عالج ولأول مرة المشرع ألأخير تقييم العقوبات أفضل من معالجة
المشرع في القانون القديم لأن العقوبة التي لاتحمل جزاء لا تعد عقوبة
وتوجيه إنذارين في ظل القانون القديم دون أي جزاء رغم قيام الموظف بفعلين
مخالفين لوظيفته سيؤدي إلى إستهانة الموظف في التحقيق الجاري مادام لأول
مرة أو لثاني مرّة .. مع تحفظنا المستمر على تسمية العقوبة بالأنذار ...
كما إن مفاجأة الموظف مباشرة بتأخير الترفيع لمدة سنة في القانون القديم
غير مقبول بدون تدرج في فرضها .. مع ذلك لنا في هذا التعديل الذي جاء به
القانون الجديد رأي سوف نطرحه في الباب الثالث من هذا البحث .
الباب ألأول
المقارنة بين القانون القديم والقانون الجديد
ونقصد هنا القانون رقم (69) لسنة 1936 والقانون رقم (14) لسنة 1991 إن هذه
المقارنة سوف تكشف لنا عن الأتجاهات التي قصدها المشرع ألأخير فينبغي أنه
وجد مواطن ضعف في مواد القانون القديم ليأتي بقانون جديد و أهم موضع هو
عدم ملائمة القانون القديم لمستجدات الوضع السياسي في العراق ...فالقانون
ألقديم كان يتحدث عن ألارادة ألملكية وما الى ذلك من ألعبارات ألخاصة
بالعهد ألملكي ألسائد آن ذاك فجاء المشرع ليشذّب ويجعل هلمة القانون في
-26- مادة فقط
إذاً وبعد أن يقوم القانونان بتعريف المسميات الواردة فيهما يبدآن ببيان واجبات الموظف.
إلا أننا سوف ننظر في المقارنة بين القانونين فيما يخص واجبات الموظف في
الباب الثاني للبحث . لأن المقارنة سوف تنصب على الصياغة كذلك ...
الفصل ألأول
العقوبات
(( جزاءات إخلال الموضف بواجباته ))
الحكمة تقول
من أمِنَ العقاب أساء ألأدب) فلكي يضمن المشرّع عدم إخلالالموظف بواجباته وبماهو محضور عليه لابد من عقوبة إزاء كلّ تصرف يخرج به
الموظف عن حدوده .
لذا أورد المشرع في القانون القديم العقوبات على وجه الحصر في الفقرة (أ)
من المادة السادسة مقسمة إلى مجموعتين من العقوبات . ألأولى : العقوبات
ألأنضباطية.
والثانية :العقوبات التأديبية ، وقد إنتقد الفقهاء من رجال القانون هذا التقسيم
على إنه غير مقبول لعدم الجدوى من التقسيم فما كان إلا ّعلى أساس جسامة
العقوبة كما رأى الدكتورإلياس (أورد المشرع التقسيم دون بيان المعيار
الذي إعتمد في هذا التقسيم سوى أنه يتبين من نصوصها أن المجموعة الثانية
ضمت أشد جسامة من المجموعة الأولى .وهذا وحده لاينهض سبباً كافيا لتقسيم
العقوبات إلى مجموعتين .....)
ولكننا لسنا مع هذاألرأي فقانون العقوبات قد قسّم العقوبات على هذا
الأساس ، وإنّ هذا التقسيم له ضرورته بما أراده القانون رقم (69) لسنة
1936 أو جاءت بشكل تلقائي ، فحين أورد المشـّرع واجبات الموظف ثم أورد
ألأفعال المحظورة عليه إتيانها فمن باب أولى أن تقسيم العقوبات على هذا
ألأساس أي عقوبات إنضباطية ناتجة عن إخلال ألموظف بواجباته وعقوبات تأديبة
ناتجة عن إتيانه أفعال محظورة قانوناً وهذا ألأمر له نفس ألضرورة في
ألقانون ألجديد فهو كذلك جاء بهذه ألشكلية في ألتقسيم إلاّ إنه لم يقم
بتسميتها بل فرق بينهما بجمعه لكل صنف في مادة فجمع واجبات الموظف في
المادة (4) بإثني عشر فقرة وما يحظر على الموظف من أفعال في المادة (5)
بأربع عشر مادة .
وكما تخلص المشرع الأخير من هذه الأنتقادات وخلاصاً من الخوض قي غمراتها
الغى هذا التقسيم موحداً عقوباته بثمان فقرات جاءت بهنّ المادة (
منالقانون .
بدءاً فقد إستحدث مشرعنا عقوبة جديدة أسماها بلفت النظر و من ثم إختلف مع
القانون (69) فيما يترتب على عقوبة ألأنذار وقطع الراتب من اثار تبعيه ،
فلفت النظر المستحدثة توجب تأخير الترفيع أو الزيادة مدة ثلاثة أشهر
وألأنذار لمدة ستة أشهر وقطع الراتب وفقا لما أورده :
أ :خمسة أشهر في حالة قطع الراتب لمدة لا تتجاوز خمسة أيام .
ب :شهر واحد عن كل يوم من أيام قطع الراتب في حالة تجاوز مدة العقوبة خمسة أيام .
نعود للقول أنّ المشرع في القانون القديم لم يجعل أثر تبعي للعقوبات انفة
الذكر حتى تصل إلى عقوبة التوبيخ والتي يتفق ألأثنان على تأخير الترفيع
لمدة سنة .....
وقبل أنّ نعلق على هذا ألأختلاف ننظر إلى التغيير الــذي أوجده المشرع
الجديد بأثار العقوبات ...ففي القانون القديم وفي الفقرة (ب) من المادة
الثامنة بنصها (كل توبيخ يوجه للموظف يؤخر نيله زيادة راتبه وترقيته درجة
لمدة سنة إعتبارا من تاريخ إكماله المدة القانونية ) و بالمقابل نصت
الفقرة رابعا من المادة (
من القانون الجديد (ويترتب على عقوبة التوبيختأخير الترفيع أو الزيادة سنة واحدة ) يتبادر إلى الذهن هنا أنّ المشرع
ألأخير قد مييز بين الترفيع والزيادة في حين أنهما ذات الشيء تقريباً فلا
يمكن للموظف الترفيع بلا زيادة و ألأخطر من ذلك قام بألغاء كلمة (ترقية
درجته) عليه يمكن ترقية الموظف المعاقب بعقوبة التوبيخ في ظل القانون
الجديد لأن الترقية لا تحتاج بالضرورة إلى زيادة بالراتب مادام الموظف قد
حصل على راتب الحد ألأعلى لدرجته فالملاحِظ يمكن أن يكون رئيس ملاحظين دون
زيادة في راتبه ولاترفيع لأن مفهوم الترقية يعني إتساع مهام الموظف بغض
النظر عن الزيادة في راتبه فقد يرقى الموظف دونما تغيير في راتبه من
م.ملاحظ إلى ملاحظ أو من م.مهندس إلى مهندس .
فهل من المستساغ أن يرقى الموظف الموبّخ وتزداد صلاحياته دون أن يكون للعقوبة أثر على هذه الصلاحيات .....
و هل أراد المشرع بالفعل هذه الحالة أم أنه لم يتوصل إلى الفرق بين
الترفيع والترقيه وقبل الأجابة كان عليه أن يكتفي بالقول (تأخير الزيادة)
لأن الزيادة تعود بالتاكيد على الترفيع فمن غير العلاوات السنوية لا يرفع
... لأن تكراره للزيادة و للترفيع كما ذكرنا غير مجد خاصة و أنه المفروض
قد إتبع سياسة ألأختصار وألأيجاز في نصوصه القانونية و أؤكد لك عزيزي
المطلع إنّ نهج ألأختصار ألذي إنتهجه كان السبب ألأساس لخلق المفارقات و
حالة الغموض التي إعترت أحكام القانون ...... وألأن كيف أراد المشرع
تأخير الزيادة دون الترقية ؟
فقد جعل العقوبات من عقوبة لفت النظر إلى عقوبة الفصل عبارة عن عقوبات
مالية كونها تنصب على راتب الموظف فقط دون مهامه أو صلاحياته وهذا توجه
غير مقبول بالمرة لأن الرادع المعنوي على الموظف ذا وقع أكبر من الرادع
المالي وإن من يرتكب هذه المخالفات لابد أن يُنظر إلى مهام أعماله
ومسؤولياته بأعتباره شخص غير مؤتمن وغير جدير بما أوكل إليه وبالتالي فليس
هنالك من داع ٍ لتسمية العقوبات هذه لفت نظر وهذه إنذار وهذه توبيخ بل
يكتفى بتسمية العقوبة [عقوبة تأخير الزيادة ( لمدة ....)] أي نقرن هذا
التأخير بفترة زمنية من شهر مثلا إلى ثلاثة سنوات .
ويزداد الخلل بشكل أكبر حين يعاقب الموظف بقطع الراتب لمدة خمسة ايام مثلا
لأن آثار العقوبة ستكون أيضاً آثار مالية وهي كما جاء في القانون تأخير
العلاوة السنوية خمسة أشهر , أي إن العقوبة المالية أصبح أثرها وقف
إستحقاقات مالية أخرى .
لا أعرف كيف إن مشرعنا إقتنع بهذه المعادلة وماهي الحكمة من إلغاء عبارة
(تأخير الترقية ) الواردة في القانون القديم.. ولنعد أدراجنا إلى فرق آثار
العقوبات (لفت النظر,الأنذار, قطع الراتب ) التي لم يكن لها آثار في ظل
القانون القديم و قام القانون الجديد بإستحداثها ألا وهي تأخير الزيادة
..؛ إن الموظف المنذر في ظل القانون القديم سوف لن يواجه أي تأخير في
العلاوة السنوية لأن مفهوم الأنذار في هذا القانون يعني التحذير الذي يسبق
العقوبة بل إن هذا التحذير سوف يليه تحذير آخر نهائي ( إنذار نهائي )
وبعدها الزم القانون في الفقرة (ب) بعدم جواز المعاقبة بالإنذار أكثر من
مرتين (مرتين فقط) وبعد ذلك يلزم بالمعاقبة بعقوبة أشد فإذا كانت العقوبة
ألأشد هي التي تأتي بعد ألأنذار وهي قطع الراتب فلم يجعل لها أيضا أي أثر
سوى الغرامة المالية المستقطعة من راتبه وهذا هو عين الصواب .
أما المشرع في القانون الجديد فأستحدث عقوبة أدنى من عقوبة ألأنذار وهي
عقوبة لفت النظر وجعل لها آثار بتأخير الزيادة مدة ثلاثة أشهر ومن ثم
ألأنذار و أثره تأخير الزيادة ستة أشهر وهكذا .
ولربما عالج ولأول مرة المشرع ألأخير تقييم العقوبات أفضل من معالجة
المشرع في القانون القديم لأن العقوبة التي لاتحمل جزاء لا تعد عقوبة
وتوجيه إنذارين في ظل القانون القديم دون أي جزاء رغم قيام الموظف بفعلين
مخالفين لوظيفته سيؤدي إلى إستهانة الموظف في التحقيق الجاري مادام لأول
مرة أو لثاني مرّة .. مع تحفظنا المستمر على تسمية العقوبة بالأنذار ...
كما إن مفاجأة الموظف مباشرة بتأخير الترفيع لمدة سنة في القانون القديم
غير مقبول بدون تدرج في فرضها .. مع ذلك لنا في هذا التعديل الذي جاء به
القانون الجديد رأي سوف نطرحه في الباب الثالث من هذا البحث .
